TPP ความตกลงที่ไทยไม่เข้าร่วม

“…ความตกลง TPP เป็นความตกลงที่ไทยไม่ได้เข้าร่วม และเข้าร่วมไม่ได้ (ไม่ทัน) อย่างไรก็ตาม สมาชิกของ TPP มากกว่าครึ่ง มีความตกลงเขตการค้าเสรีกับไทยอยู่แล้ว นอกจากนั้น ประเด็นบางอย่าง เช่น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ก็ไม่เป็นที่คุ้นชินของไทย ต้องแก้ไขกฎระเบียบและสร้างปัญหากับไทยแน่…” เป็นการสรุปจากความคิดเห็นของ ดร.ณรงค์ชัย อัครเศรณี อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และที่ปรึกษามูลนิธิ สวค. เกี่ยวกับประเด็นเรื่อง TPP ในการประชุมภายในที่มูลนิธิ สวค.

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาเพิ่มเติมของ มูลนิธิ สวค. พบว่า มีแนวโน้มอยู่เหมือนกันที่ญี่ปุ่นซึ่งเป็นนักลงทุนใหญ่ที่สุดในไทย ที่มีตลาดหลัก คือ สหรัฐฯ อาจเบนความสนใจในการลงทุนให้ย้ายหรือขยายฐานไปยัง เวียดนาม ที่เป็นสมาชิก TPP แทนที่ไทยได้

 

TPP ไม่ใช่เรื่องใหม่ เขตเสรีการค้าและการลงทุนมีมานานแล้ว

ความคิดในการจัดตั้งเขตเสรีการค้าและการลงทุนนั้นมีมาเนื่อนนานหลายร้อยปีแล้ว ปรากฏในทฤษฎีแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ตั้งแต่บิดาแห่งวิชาเศรษฐศาสตร์ คือ “อดัม สมิธ”  ได้เขียนไว้ในหนังสือชื่อ “ความมั่งคั่งแห่งรัฐ” เผยแพร่ในปี 1776 ก็ได้พูดถึงแนวคิดที่ว่า การเปิดเสรีทางการค้านั้น นำมาซึ่งประโยชน์และความมั่งคั่งแก่ทั้ง 2 ประเทศที่ได้ดุลและขาดดุลการค้า แนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์เรื่องการเปิดเสรีนี้ได้บ่มเพาะจนมีการจัดตั้ง “องค์การการค้าโลก (WTO)” ขึ้น โดยมีจุดประสงค์หลักหนึ่งในการดำเนินงาน คือ “ลดอุปสรรคทางการค้า (ส่งเสริมเสรีทางการค้า) ของโลก”

อย่างไรก็ตาม WTO ประกอบไปด้วยสมาชิกนับร้อยประเทศ เจรจากันในสินค้านับพันรายการ ทำให้ประสบปัญหาในการหาข้อสรุป และการยอมรับจากสมาชิก การเจรจา WTO จึงชะงักงั้น โดยตั้งแต่การเจรจาที่โดฮา ในปี 2001 ก็ไม่มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรมเลย จึงได้มีความพยายามแยกเจรจา เป็นระดับทวิภาคี หรือ ระดับภูมิภาคแทน

ปัจจุบันมีเขตเสรีทางการค้าระดับภูมิภาคหลายแห่งในโลก อาทิ อาเซียน (AEC) ละลินอเมริกา (MERCUSR) อเมริกาเหนือ (NAFTA) แอฟริกาตอนใต้ (SADC) แอฟริกาตะวันตก (ECOWAS) อ่าวอาหรับ (GCC) และสหภาพยุโรป (EU) ซึ่งหลายเขตเสรีทางการค้าก็ได้มีความพยายามเจรจากับอีกเขตเสรีการค้า เป็น เขตเสรีทางการค้าขนาดใหญ่ เช่น ASEAN-CER (ASEAN กับ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์) เป็นต้น

รูปภาพที่1: เขตเสรีทางการค้าระดับภูมิภาคที่สำคัญ

 

ที่มา: wikimediafoundation.org

 

ASEAN plus แรงขับให้ สหรัฐฯ ผลักดัน TPP

ASEAN มีการเจรจาเขตเสรีการค้ามานานนับ 10 ปี ตั้งแต่ความตกลง AFTA จนปัจจุบันพัฒนามาเป็น AEC มีกระบวนการพัฒนาเสรีทางการค้าอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอด นอกจากนั้นประเทศต่างๆในอาเซียนก็มีการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง ทั้งยังเป็นฐานการผลิตของหลากหลายประเทศและอุตสาหกรรมด้วย จึงมีหลายประเทศผูกสมัครเข้าเจรจาเพื่อเปิดเสรีทางการค้ากับ ASEAN หลายประเทศ โดยเฉพาะที่มีภูมิภาคเชื่อมติดกัน อาทิ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลี ที่เรียกว่า ASEAN plus

ความน่าสนใจของ ASEAN นี้ ไม่ได้จำกัดวงอยู่เฉพาะในเอเชีย แต่ยังเป็นที่สนใจของทวีปอเมริกาด้วย โดย สหรัฐฯ ซึ่งเป็นผู้นำของ NAFTA นั้นนอกจากเล็งเห็นความจำเป็นทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในช่วงวิกฤติซัพไพรม์ แล้ว ด้วยเหตุผลทางการเมืองที่ต้องรักษาอิทธิพลของตนเองเหนือคาบสมุทรแปซิฟิกไว้ จากการครอบงำของจีน ก็เป็นเหตุให้ต้องให้ความสนใจกับ ASEAN ด้วย

Transpacific Partnership หรือ TPP จึงถือกำเนิดขึ้น เพื่อพัฒนาเป็นเขตเสรีทางการค้าขนาดใหญ่ที่สุด โดย มีเป้าหมายประกอบไปด้วย 3 กลุ่ม คือ อเมริกาเหนือ ละตินอเมริกา และอาเซียนบวก ญี่ปุ่น และเกาหลี โดย “ตัดจีน” ออกจากกลุ่ม

 

หลายประเทศใน TPP ก็อยู่ในอาเซียนพลัส ที่ไทยมีความตกลงเสรีทางการค้าด้วย

ความตกลง TPP ประสบความสำเร็จในการจัดหาสมาชิกเพียงระดับหนึ่ง กล่าวคือ มีเพียง NAFTA เท่านั้นที่สมาชิกทั้งหมดตัดสินใจเข้าร่วม TPP ในขณะที่ MERCUSR และอาเซียนพลัส มีเพียงบางประเทศที่เข้าร่วม จึงมีเพียง 12 ประเทศเท่านั้นใน TPP

นอกจากนั้น หากพิจารณาความตกลงทางการค้าเดิมของไทยจะพบว่า มีถึง 9 จาก 12 ประเทศที่ไทยมีความตกลงเสรีทางการค้าอยู่แล้ว ได้แก่ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เวียดนาม บรูไน มาเลเซีย สิงคโปร์ ญี่ปุ่น เปรู และชิลี ในขณะที่เหลือเพียง 3 ประเทศที่ไทยไม่มีความตกลง คือ สหรัฐฯ แคนาดา และเม็กซิโก

ซึ่งเมื่อพิจารณามูลค่าการค้าของประเทศเหล่านี้กับไทยจะพบว่า มีเพียงสหรัฐฯเท่านั้นที่มีความสำคัญกับไทยมากกว่าร้อยละ 1 ของมูลค่าการค้ารวมของไทย คือ มีมูลค่าการค้าร้อยละ 8.5 ของมูลค่าการค้ารวมของไทย เมื่อรวมทั้ง 5 ประเทศจะมีความสำคัญเพียงร้อยละ 10 ของมูลค่าการค้ารวมของไทยเท่านั้น

รูปภาพที่ 2: สมาชิก TPP ที่ไทยมีความตกลงและไม่มีความตกลง

ที่มา: มูลนิธิ สวค. ข้อมูลการค้าจาก UNCTAD

 

TPP ไม่ได้มีแต่เรื่องลดกำแพงภาษี

เช่นเดียวกับหลายความตกลงเสรีทางการค้าและการลงทุน TPP ไม่ได้เจรจาแต่เรื่องลดกำแพงภาษีเท่านั้น ยังมีความตกลงอีกหลายเรื่อง อาทิ การกำหนดมาตรฐานร่วม ประเด็นทรัพย์สินทางปัญญา กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า การเปิดเสรีด้านการลงทุน การเปิดเสรีด้านบริการ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และการจัดการสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

ในบางประเด็นนั้น เป็นเรื่องใหม่ที่ไทยไม่เคยเจรจามาก่อน ซึ่งหากไทยเข้าร่วมจะส่งผลต่อมิใช่เพียงประเทศคู่เจรจาเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น ด้านทรัพย์สินทางปัญญา หากไทยยอมรับให้ขยายอายุความคุ้มครองสิทธิบัตร หรือ ลิขสิทธิ์ ไทยจะต้องแก้ไขใน พ.ร.บ. ลิขสิทธิ์ฯ และพ.ร.บ.สิทธิบัตรฯ อันมีผลให้บังคับใช้กับทุกชาติเสมอกันไม่เฉพาะกับสมาชิก TPP เท่านั้น ในหลายความตกลงที่มีความพยายามบรรจุประเด็นดังกล่าวเข้าไปด้วย ก็มักจะไม่บรรลุการเจรจา เช่น FTA ไทย-สหรัฐฯ และ FTA ไทย-EU เป็นต้น ดังนั้น ความตกลงในประเด็นเช่น ทรัพย์สินทางปัญญา การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จึงเป็นเรื่องละเอียดละอ่อนที่ต้องคิดวิเคราะห์ อย่างถี่ถ่วนเสียก่อน

กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า ปัญหาของนักลงทุนญี่ปุ่นในไทย

อย่างไรก็ตามประเด็นที่น่าจะส่งผลกับไทยอย่างมีนัยยะสำคัญก็คือ “เรื่องกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า” กฎดังกล่าว อนุญาตให้ญี่ปุ่น ที่ส่งออกไปสหรัฐฯสูงถึง 1.3 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือ ร้อยละ 19 ของมูลค่าการส่งออกของญี่ปุ่นในปี 2014 สามารถใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีได้ “เฉพาะกับสินค้าที่ผลิตหรือมีวัตถุดิบจากญี่ปุ่น และหรือสมาชิก TPP อื่น อย่างเวียดนาม และมาเลเซีย” เท่านั้น “หากสินค้าของญี่ปุ่นใช้วัตถุดิบจากไทยเป็นหลัก เช่น ชิ้นส่วนจากไทยประกอบในญี่ปุ่น จะไม่ได้สิทธิประโยชน์ทางภาษีภายใต้ TPP”

ด้วยเหตุดังกล่าวภายใต้ความตกลง TPP จะทำให้ญี่ปุ่นที่มีสหรัฐฯเป็นตลาดหลัก พิจารณา/เบนความสนใจไปยังประเทศสมาชิก TPP อื่น โดยเฉพาะเวียดนามเป็นแน่ จึงมีความเป็นไปได้สูงที่นักลงทุนญี่ปุ่น “ถ้าไม่ย้ายฐานการผลิต ก็ต้องเลือกขยายฐานไปยังเวียดนาม”

แต่หากพิจารณาอัตราภาษีศุลกากรที่สหรัฐฯ มีต่อญี่ปุ่นนั้น จะพบว่าในภาพรวมก็ต่ำอยู่แล้ว กล่าวคือ อัตราภาษีศุลกากรที่เก็บจากผู้ส่งออกทั่วไป (Most Favored Nation) เฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 2.08 อยู่แล้ว แตกต่างจากอัตราเฉลี่ยของที่มีความตกลงเสรีการค้าด้วยที่ร้อยละ 1.37% เพียงร้อยละ 0.71 เท่านั้น และเมื่อพิจารณาสินค้าที่ญี่ปุ่นส่งออกไปยังสหรัฐฯมากที่สุด 2 รายการ คือ รถยนต์ (3.4 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ) และ เครื่องพิมพ์ (3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ) ที่มีอัตราภาษีศุลกากรเรียกเก็บจากญี่ปุ่นที่ เพียงร้อยละ 1.25 และร้อยละ 0.46 ตามลำดับ จะพบว่ามีอัตราที่ต่ำอยู่แล้ว ดังนั้น สิทธิประโยชน์ทางภาษี (ศุลกากร) จาก TPP จะมีผลดีต่อญี่ปุ่นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ “การที่นักลงทุนญี่ปุ่นในกิจการดังกล่าวจะย้ายฐานการผลิตจากไทยไปเวียดนาม เพียงเพราะต้องการใช้สิทธิ TPP นั้น อาจไม่สมเหตุสมผล” (อย่างไรก็ตามในกรณีของบางสินค้าเช่น เครื่องนุ่งห่มนั้น สหรัฐฯ เก็บภาษีญี่ปุ่นในอัตราที่ค่อนข้างสูง คือ ร้อยละ 12.57 ในกรณีของสินค้าประเภทนี้ จึงอาจมีความเป็นไปได้ที่ญี่ปุ่นที่มองว่า เวียดนามที่นอกจากจะได้สิทธิประโยชน์ดังกล่าวแล้ว ยังมีแรงงานที่เป็นปัจจัยหลักในราคาที่ถูกและหาง่ายกว่า ก็จะสมเหตุผลในการขยายหรือย้ายฐานไปได้)

ตารางที่ 1: อัตราภาษีศุลกากรของสหรัฐฯ

ที่มา: UNCTAD

 

เข้าไม่เข้าไทยเสียอะไร?

โดยสรุปจึงเห็นว่า การไม่เข้าร่วม TPP ของไทย ส่งผลเสีย 2 ด้านสำคัญ คือ (1) พลาดโอกาสขยายการค้าการลงทุนในตลาด อเมริกาเหนือ และอเมริกาใต้ ที่ครองส่วนแบ่งมูลค่าการร้อยละ 10 ของไทย และ (2) ส่งผลต่อการลงทุนของญี่ปุ่นในไทย ที่ไม่ได้รับประโยชน์จาก TPP ซึ่งแตกต่างจากเวียดนาม

แต่ข้อดี คือ ไม่ต้องกังวลกับประเด็นอื่นทางการค้าที่ไทยไม่มีประสบการณ์ และไม่คุ้นเคย เช่น ระบบทรัพย์สินทางปัญญา และระบบการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ ที่จะส่งผลกระเทือนกับภาคสังคมเป็นวงกว้าง

 

ไม่เซ็น TPP ก็เซ็นแยกรายประเทศได้

อย่างไรก็ตามความตกลง TPP มีความเหมือนกับ AEC ในแง่ของการที่ไม่ได้เป็นความตกลงที่ “ห้ามสมาชิกไปเจรจาแยก” เพราะไม่ได้กำหนดเป็นเขตศุลกากรที่ต้องให้สมาชิกปฏิบัติกับนอกกลุ่มเหมือนๆกัน ดังนั้น หากไทยเกรงจะสูญเสียประโยชน์ก็อาจเลือกเจรจาแยกกับรายประเทศเหล่านี้ได้ เช่น อาจจัดทำความตกลง ไทย-สหรัฐฯ ไทย-แคนาดา เองได้ ในอนาคต เช่นกัน

โดยรวมแล้วการที่ไทยยังมิได้เข้าร่วม TPP ก็มิได้ส่งผลรุนแรงกับไทยมากนัก หากจะเกิดก็มีแนวทางแก้ไข คือ การเจรจากแยก แนวทางของไทยในอนาคตจึงควรเป็น “การเตรียมโครงสร้าพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ทั้งที่สัมผัสได้ เช่น ระบบโลจิสติกส์ และสัมผัสไม่ได้ เช่น กฎระเบียบ ให้พร้อมรองรับ วันที่ไทย และคู่ค้า พร้อมเจรจาเสรีทางการค้ากับเรา”